腾冲旅游综合改革是以科学发展观为指导，以县域经济为载体，以旅游产业发展为主线，以建设国际化著名旅游目的地为目标，以打造云南旅游新的增长极为着力点，以探索和推广我国旅游综合改革示范经验为着眼点，以土地、交通、融资等瓶颈制约为突破口，以包括土地政策、管理体制改革、投融资策略等综合性改革为主要内容，以综合改革为动力，具有首创性、探索性、方向性、战略性、系统性、攻坚性、全国示范性的地方旅游产业发展改革试点工程。
一、综合试点改革的背景意义、基本条件、主要任务及性质特征
腾冲旅游业改革发展综合试点的提出有其深刻的时代背景和重要的现实意义，腾冲旅游正处于发展的黄金期、转型期和攻坚期，处于实现跨越式发展的前夜，迫切需要通过综合改革来助推其实现关键一跃。腾冲目前已经具备了实施旅游综合改革试点的基本条件，但同时也面临着一些问题，这需要通过明确改革的任务来解决。腾冲旅游综合改革没有先例可循，是一项典型的、综合的、惠及面广、事关全局的系统性工程，是一项需要我们不断探索、不断解放思想、改革创新、坚持不懈才能完成的长期性工程。
（一）腾冲旅游综合改革的背景和意义
腾冲实施旅游综合改革试点具有深刻的时代背景，是站在历史发展的高度，在全球经济一体化，中国与东南亚、南亚的合作日益重要；在17大胜利召开后进行新一轮解放思想、改革创新的大形势下；在国家推动两型社会、城乡统筹、滨海新区等综合改革试点，综合改革已经成为时代特点的大背景下；在改革开放30年我国旅游业取得巨大成就，旅游发展已经进入全面转型升级，需要旅游综合功能充分发挥先导作用的新阶段；在我国县域经济改革已经在全国范围内展开，强县扩权已成为大趋势的背景下；在实现云南旅游二次创业，急需打造新的增长极的关键时期；在腾冲旅游实现转型升级和超常规发展，腾冲旅游起飞的前夜，云南省委、省政府开始其重要战略部署的。腾冲旅游综合改革积极响应国家解放思想、改革创新的号召，顺应了国家综合改革大的大潮，是科学发展观的具体实践。腾冲旅游产业改革发展综合试点不仅会加速腾冲和保山旅游业实现跨越式大发展，对于云南省和全国旅游发展都具有极其重要的现实意义。
第一、是加速实现腾冲旅游业跨越式、超常规发展，培育壮大保山市旅游核心区、建设国际化旅游目的地的迫切需要。
第二、是云南省推进旅游二次创业、打造新的旅游增长极、构建旅游发展新起点和实现国际化发展的迫切需要。
第三、是全国探索旅游产业转型升级和改革创新，及以旅游业为主线创新县域经济发展模式的迫切需要。
第四、是创新我国边境旅游发展模式，并以旅游为先导推进我国与南亚区域合作、构建桥头堡的迫切需要。
（二）腾冲旅游发展的阶段判断及综合改革的基础和条件
20多年来，在历届县委县政府的正确领导下，在全县旅游行业的共同努力和相关部门的大力支持配合下，腾冲旅游经历了起步、缓慢增长和快速攀升发展三个阶段。在旅游综合试点改革机遇下，腾冲旅游已经进入了跨越式发展的新时期，旅游业在区域经济发展中支柱地位更加明确，成为统筹区域经济整体发展的核心产业。在经历1988-1989的起步阶段、1989-1999的缓慢增长阶段和1999-2007的快速攀升三个阶段之后，腾冲旅游目前已经进入跨越式发展的新阶段。经过多年的努力和实践，腾冲从政策和组织保障、旅游资源、区位优势、旅游业发展态势、配套服务、重点项目支撑及发展机遇等多各方面，已经为旅游综合改革试点做好了充分的准备。
（三）当前发展存在的主要问题
腾冲在当前跨越式发展的新阶段，主要制约因素是缺少与旅游快速健康发展相配套、相适应的管理模式、政策体系和发展机制。主要体现在大试点小管理、大发展小产品、大产业小政策、大体系小规划、大市场与小资本、国际化大前景与边缘化小开放六个方面。
（四）改革的基本性质和主要特点
腾冲旅游综合改革在全国范围内没有先例可循，具有首创性和探索性；综合改革牵涉多元主体和综合性客体，因此具有综合性、全局性，也相应具有了系统性和复杂性；改革涉及众多重大战略性和方向性决策，面临众多瓶颈性问题，因此改革具有战略性、方向性和攻坚性；改革的提出是集多种有利条件于一身，需要依托多方资源支持，因也就具有集成性和依托性；改革虽然集中在腾冲一个县，但却示范于全国，所以具有典型性和示范性；改革的综合性、系统性和复杂性等特征再加之改革是涉及旅游业发展的基础性改革，使得腾冲旅游综合改革必然是一项长期性的工程。
二、综合试点改革目标与总体思路
立足腾冲旅游发展的竞争优势，以科学发展观为指导，紧紧围绕建设国际知名、中国一流的以康体休闲度假为核心的复合型旅游目的地为目标，以创新旅游发展方式为出发点，以体制机制改革为着力点，以统筹城乡发展为切入点，以旅游产品体系建设为支撑点，实施政府主导、精品培育、项目带动、市场开拓和科技兴旅五大战略，全面提高腾冲旅游产业的创新能力、发展能力和市场竞争力，发挥旅游产业发展综合改革试点的示范作用。
（一）基本定位
使旅游综合试点改革成为全国县域改革创新的重要突破口、国家重大旅游产业政策改革的试验基地、云南旅游二次创业任务实现的重要支撑、以旅游统筹城乡协调发展的先进典型、以旅游经济提升沿边开放的先行样板、以和谐旅游推动和谐社会建设的示范窗口。力争10-15年左右的努力，把腾冲建设成为国际知名、国内一流的以康体休闲度假为核心的复合性旅游目的地，成为滇西旅游区的重要增长极和"龙头"、云南最具特色的新兴旅游目的地、中国最具成长力的旅游强县、面向东南亚和南亚的跨境旅游集散地、国内外知名的健康旅游度假胜地。
（二）发展目标
努力把腾冲建成以康体休闲度假为核心的复合型、国际性的旅游目的地，把旅游业培育成为兴边富民生态型第一支柱产业，把腾冲建成具有多重示范效应的宜居、宜旅、宜业的国家级旅游改革发展综合试验区。
（三）改革目标
本次旅游产业综合试点改革"三步走"的目标体系：第一步，依靠旅游试点成为云南旅游"二次创业"的真正支撑县；第二步，依靠旅游试点实现县域经济改革突破的示范县；第三步，依靠旅游试点和政策配套实现旅游产业跨越式发展的"腾冲模式"。
（四）改革思路与路径
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十七大精神，深入落实科学发展观，坚持统一规划、突出特色，坚持城乡统筹、一体化发展，坚持改革开放、大胆创新，坚持保护为主、科学开发，坚持政府引导、市场运作的六大原则，进一步协调深化发展与改革创新、局部突破与全局发展、试点改革与示范效应、政府主导与市场推动、近期成效与远期可持续发展的五大关系，实现旅游业发展体制机制、运作模式、保护开发和统筹城乡发展的新突破。
优化改革路径，将腾冲旅游综合试点改革放在国民经济社会发展的总体系之中，围绕改革难点，各部门找工作结合点，部门联合推进渗透式改革；选择有代表性的示范项目，研究各类项目需要改革的突破口，重点突破推进综合性改革；与相关产业结合，与城镇建设和新农村建设结合，以旅游主导推进引导性改革，让旅游成为主导县域经济发展的引导性产业；构建各类让社区居民能参与到旅游业发展并从中受惠的载体，社会参与推进全民性改革。
（五）整体框架
以旅游产业持续健康发展为主线，围绕以健康度假休闲旅游目的地建设、二次创业支撑、县域改革试点突破为三大核心的腾冲旅游发展总目标，针对制约旅游产业发展的五大瓶颈制约，以改革旅游体制机制和创新思路方法为工作手段，着力解决当前制约腾冲旅游发展的主要问题和关键矛盾，以空间布局优化、特色城镇建设、产品体系丰富、企业品牌打造、公共服务完善、发展环境治理六大工作重点为抓手，通过渗透式推进和综合性改革，大力推进腾冲旅游目的地的发展，打造县域旅游经济突破的腾冲模式，塑造以创新改革为主要特征的腾冲精神。
三、综合试点改革的配套政策措施
立足已有优势，着力于解决当前制约腾冲旅游实现跨越式发展的主要问题和关键矛盾，在用足用好用活现有政策的基础上，争取在金融改革、财税政策、土地利用模式和政策、管理体制和产业政策、边贸开放政策与国际化合作，投资开发配套政策、人才体系建设、特色旅游商品与旅游新业态等八个方面取得较大突破
（一）在金融改革开放方面探索较大的突破
从七个方面寻求突破：增强现有金融体系投资开发功能，成立腾冲旅游综合改革投资公司，有条件时逐步建立专业性开发银行；完善基层农业银行体系，逐步建设村镇银行,推动待建的邮储银行开展竞争，提高农村金融服务水平；继续鼓励、扶持现有民间金融活动，放手让农民发展农村资金互助社，有条件时可以新建旅游文化发展扶持基金；加强项目融资，引进战略合作者打造腾冲旅游高端融资平台；以直接上市、股权置换等多种形式向资本市场直接融资；充分利用杠杆效应，调动一切积极因素融资；推进边境外汇管理体制改革，赋予跨境结算业务。
（二）实行更加优惠的财政税收政策
目前腾冲需要配套的基础设施和公共服务体系任务艰巨，应加大财政投入，试行优惠税收政策。第一，设立"云南省旅游发展改革综合试点专项基金"，省财政给予腾冲专项转移支付补助；第二，加大省财政对县域经济的扶持力度，建立相应的财政激励机制；第三，申请国家服务业引导资金，省财政予以配套；第四，按照经济特区政策标准和西部大开发的要求，在综合改革试点期减免各类税收；第五，实行境外游客消费退税与航权开放减免税费政策；第六，建立旅游资源补偿机制。
（三）在土地利用模式和土地利用政策创新上取得较大突破
在腾冲旅游综合改革发展中突破土地瓶颈，应根据旅游发展需求，在时间、空间的层次梯度上根据轻重缓急、分别对待，从时间、空间和政策上建构"三位一体"的土地资源利用模式：在近期，主要针对重大旅游项目的落地实施需求，对已有建设用地指标挖掘潜力、盘活存量，探索旅游"一地多用"的方式，配合旅游管理体制改革，争取更多用地指标，增强土地自主审批权；在中期，主要针对旅游产业发展的基础设施和支撑环境需求，在旅游产业发展用地上统筹城乡、集约优化，强化土地整理工作力度，建立旅游、土地联动机制，并尽可能在跨国土地利用上取得突破；在远期，主要针对以旅游经济为主导的县域发展需求，科学规划协调，建设流转制度，建立适应旅游综合改革的区域土地系统，为旅游经济的长远发展提供土地保障。
（四）在管理体制改革和产业扶持政策等方面有大的突破
围绕县域发展自主权利的增强和旅游业发展空间的优化，从项目单列切入，逐步迈向扩权强县，直至撤县设市，推进县域行政管理体制改革，为腾冲旅游业加速发展提供县域行政管理体制的支持。与此同时，腾冲建设国际性的旅游休闲度假基地需要相关服务业的开放与发展，要按照国际惯例和适应旅游产业开放的大趋势，实行旅游相关服务业更开放的政策，如赋予举办国际文化、教育、体育产业的一定权限；实行更加灵活的高尔夫旅游产业政策；适度发展旅游公益博彩业政策以及更加灵活的旅游项目审批政策等。
（五）打造国际旅游口岸区的政策
继续建设南亚跨国大通道，逐步将其纳入国家战略；推动腾冲旅游业投资贸易自由化进程，促进人流、物流与资金流；探索建立边贸旅游经济一体化推进格局；实施"走出去"战略，引进国外大旅行商与著名品牌酒店进入腾冲旅游市场，积极推进国际旅游合作；营造国际化旅游环境，配套相关服务；组织全球传媒合作，宣传、提升腾冲旅游形象。
（六）培养与旅游试验区建设相适应的人力资源队伍
人才是腾冲旅游业改革发展综合试验区建设的根本。进一步做好旅游人力资源规划，营造良好用人环境；实施高层次人才引进工程，加大旅游优秀人才引进力度；以邀请著名旅游大学来腾冲开办分校、加强旅游职业教育及骨干人才的外送培养等形式，形成有腾冲特色的人才资源教育培训体系；创办具有腾冲特色的翡翠玉石加工、鉴别、营销的培训中心。
（七）旅游商品、新产品与新业态发展政策
腾冲目前旅游商品的生产设计落后，地域文化特色不明显。应进一步深入挖掘特色民族资源，开发境内特色民居；做好做优特色村镇、特色农业、特色风情等观光旅游；引进一大批南亚东南亚表演艺术；实施品牌战略，加大对新产品和新业态的政策扶持；建立旅游集体学习与产业创新机制。
四、推进综合试点改革的工作体系
保山腾冲旅游综合改革是一个需要在多层面推进的立体式、综合性的改革，单纯腾冲县不能独立完成。腾冲县在具体实施改革方案时，需要保山市、云南省及国家相关部委的大力扶持，并在广泛的社区参与基础上，提升旅游企业的积极性和运营能力。为此，要研究一套动员各方面力量推进旅游综合改革的工作体系，实现渗透式、组合式分步改革战略。
（一）腾冲县：执行主体，加强实施能力建设
腾冲县是旅游产业改革发展综合试点方案的实施主体，进一步强化其主体地位，争取上级政府的充分授权，提升自身的执行能力、操作能力和突破能力，特别是找准具体的工作抓手：第一、抓规划，实现科学发展；第二、抓项目，让任务落到实处；第三、抓土地使用权，为项目找到空间落点；第四、抓基础设施，优化发展环境；第五、抓产品建设，增强发展后劲；第六、抓产业培育，提高综合收益；第七、抓内部管理，实现产业平稳运行；第八、抓保护，实现可持续发展；第九、抓城乡统筹，提升产业带动能力；第十、抓金融改革，扩充发展资金；第十一、抓优惠政策，加速企业成长；第十二、抓招商引资，培育市场主体。
（二）保山市：整合主体，加强资源统筹能力建设
保山市是试点资源统筹者和整合主体，着重于编制相关部门的配套实施方案，制定相应的考核标准与办法，加强贯彻与监督，提高统筹协调、服务能力和协调能力。主要体现在以下八个统筹：第一、建立工作领导小组，统筹试点工作；第二、统筹目的地建设，增强试点的市场吸引力；第三、统筹形象宣传，拓展试点的旅游宣传促销载体 ；第四、统筹区域合作，构筑试点发展的大格局；第五、统筹行业管理，提高政府的服务能力；第六、统筹优惠政策，增强试点的投资能力；第七、统筹人力资源，为试点提供智力支撑；第八、统筹重大问题决策，提高问题识别能力。
（三）云南省：决策主体，加强主导能力建设
云南省是腾冲旅游综合改革的主导者，是决策主体，是改革能否取得成功的关键，着重于优化发展环境，提供发展平台，创造发展空间，把试点工作放在打造全省新的增长极和新的发展起点的高度。主要体现在：第一、构建运行机制，主导试点工作；第二、出台相关文件，推动试点运行；第三、制定优惠政策，确保试点的优先发展；第四、配套基础设施，解决试点的发展瓶颈；第五、扶持强县扩权，提升试点政府的作为空间。
（四）国家：推广主体，加强扶持力度
国家云南省是腾冲旅游综合改革的支持者，是推广主体。以国家旅游局建立工作联系点为基础，通过省部合作，积极向发改、国土、建设等部门沟通协调，争取国家更多的支持。第一、帮助研究探索腾冲改革的方向思路与政策措施，加大智力的支持力度；第二、一揽子解决用地指标问题；第三、扶持一些示范性项目；第四、共同研究争取大的改革措施；第五、支持开办免税商店；第六、有效利用环境、就业、扶贫等政策优势；第七、争取试点县的政策优势；第八、研究总结试点经验；第九、鼓励国内外大型旅游企业到试点县投资或建立分支机构。
（五）社区与企业：受益主体，加强运营能力建设
第一、允许当地小企业以及乡村集体在统一规划下参与开发；第二、探索农民土地使用权入股；第三、鼓励社区参与开发农家乐、旅游特色民居、农事体验旅游；第四、探索将腾冲旅游打包上市的可能性和操作性；第五、引导跨行业投资旅游业；第六、培育"龙头+网络"式的旅游企业集群；七、提升旅游企业的运营能力；第八、创造社区参与旅游的大环境，为旅游发展营造氛围。
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